Reflexiones rápidas: La complejidad de la deuda y lo que debemos hacer para descifrarla

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Si bien las negociaciones actuales sobre el límite del endeudamiento están generando volatilidad a corto plazo en los mercados de capitales, la emisión de más deuda nacional es una historia que se prolonga en el tiempo, con posibles repercusiones a largo plazo.

En vez de especular sobre cómo evolucionará la política a corto plazo, consideramos que es más importante analizar las causas raíz de los altos niveles de deuda pública y qué pueden suponer para el crecimiento, la inflación y otros fundamentos que afectan a los precios de los activos a largo plazo.  En concreto, ¿cuáles son los motivos de la explosión de la deuda pública nacional en los últimos 15 años? ¿La causa raíz es el aumento del gasto, la caída de los ingresos fiscales o ambos? ¿De qué manera recauda impuestos el gobierno federal y a qué destina el gasto? ¿Existen precedentes de reducción de la deuda pública y, de ser así, cuáles son las posibles repercusiones para los fundamentos económicos?

¿Por qué ha aumentado tan rápido la deuda estadounidense?

Desde 2007, la deuda del gobierno federal de EE. UU., ya sea en dólares o como porcentaje del producto interior bruto (PIB) del país, ha crecido de forma rápida. A finales de 2007, justo antes de la crisis financiera mundial, la deuda del gobierno federal estadounidense ascendía a 9,2 billones de USD, es decir, un 62,7 % del PIB. Una década y media después, a finales de 2022, la deuda pública federal había alcanzado los 31,4 billones de USD, un 120,2 % del PIB¹.

Aunque Estados Unidos lleva quince años manteniendo unos déficits presupuestarios persistentes, hubo dos grandes acontecimientos (la crisis financiera mundial de 2008-2009 y la pandemia de 2020-2021) que aumentaron de manera ingente el tamaño de los déficits presupuestarios del país.

Del aumento total de la deuda del gobierno federal estadounidense que tuvo lugar desde 2007 (a saber, 22,3 billones de USD), el 63 % se debió a los déficits presupuestarios derivados de la crisis financiera mundial y la pandemia en conjunto.² En otras palabras, en caso de que la crisis financiera mundial y la pandemia no hubiesen tenido lugar, conforme a diferentes estimaciones de carácter plausible, el nivel actual de la deuda del gobierno federal de EE. UU. con relación al PIB se situaría por debajo del 100 %, en lugar del 120 % de hoy en día³.

El gran aumento de los déficits se asocia a las perturbaciones ligadas a la crisis financiera mundial y la pandemia, debido tanto al incremento del gasto como a la caída de los ingresos fiscales. No obstante, durante la crisis financiera mundial, el mayor gasto y la reducción de los ingresos fiscales contribuyeron más o menos por igual al déficit presupuestario resultante, mientras que, en la pandemia, el aumento del gasto público pesó en mayor medida en el resultado. Asimismo, es evidente que la reducción del gasto público y el aumento de los ingresos fiscales del gobierno (como porcentaje del PIB) desde 2021 han dado lugar a una disminución rápida y significativa del déficit presupuestario en los últimos 18 meses.

Una perspectiva a más largo plazo

También es conveniente tener en cuenta estos avances en el contexto de la política fiscal estadounidense a largo plazo.

En los últimos 60 años, el gasto público ha superado los ingresos durante la mayor parte del tiempo, siendo el déficit presupuestario la situación normal. No obstante, cabe destacar la existencia de otras tendencias y evoluciones.

En primer lugar, en las últimas cuatro décadas, quedaron patentes dos «regímenes» diferentes de impuestos y gastos.

De 1983 a 2001, Estados Unidos aplicó de manera gradual políticas de restricción del gasto, al menos con relación a la tasa de crecimiento de la economía. Por consiguiente, el gasto público estadounidense como porcentaje de la renta nacional descendió de forma gradual de un 22,9 % del PIB (1983) a un 17,7 % (2001).

En el segundo régimen, entre los años 2000 y 2020, Estados Unidos cambió a un régimen de menores impuestos. En esas dos décadas, los ingresos fiscales del gobierno estadounidense (como porcentaje de la renta nacional) descendieron de manera constante del 20,0 % (2000) al 16,2 % (2020).

En el primer período (sobre todo, durante la década de 1990), el descenso del gasto público
y el aumento de los ingresos fiscales del gobierno (después de 1993) dieron lugar a una importante bajada y posterior eliminación del déficit presupuestario del gobierno federal. Desde el año 2000 y hasta justo antes de la pandemia, en cambio, los aumentos del gasto público coincidieron con el descenso de los ingresos fiscales del gobierno, lo que dio lugar a graves déficits presupuestarios.

En resumen, desde principios de la década de 1980, primero el gobierno estadounidense aplicó políticas de rectitud fiscal, pero, desde el año 2000, acumuló graves déficits debido tanto a la tendencia de aumento del gasto como a la de descenso de los ingresos fiscales públicos como porcentaje de la renta nacional.

El crecimiento y la reducción del déficit son compatibles

Estas tendencias se deben tener en cuenta por varios motivos. En primer lugar, es posible mantener un crecimiento económico sólido mientras se pone en práctica la consolidación fiscal. En el primer subperíodo (de 1983 a 2001), la economía estadounidense creció con rapidez, sobre todo entre 1995 y 2001. El rápido crecimiento dio cabida a la consolidación fiscal, y tanto la restricción del gasto (a partir de 1983) como el aumento de los ingresos fiscales (desde 1993) ayudaron a reducir el déficit. 

Cabe hacer hincapié en ese aspecto. Limitar o revertir la acumulación de deuda pública no tiene por qué conllevar un sacrificio del crecimiento ni del aumento del nivel de vida.

Sin embargo, tal y como pone de manifiesto también el segundo subperíodo, el crecimiento por sí solo no necesariamente reducirá el déficit ni la deuda. En las dos primeras décadas de este siglo, ni siquiera los períodos caracterizados por un crecimiento razonable y un desempleo excepcionalmente bajo ofrecieron los mismos beneficios fiscales que los registrados en las últimas décadas del siglo pasado.

Uno de los motivos fueron las costosas guerras, así como los constantes aumentos del gasto público en prestaciones relacionadas con la edad, como la atención sanitaria. Sin embargo, con respecto a la experiencia de la década de 1990, la gran diferencia fue la tendencia de descenso de los ingresos fiscales públicos como porcentaje del PIB, a la que contribuyeron las grandes bajadas de impuestos que tuvieron lugar en 2001 y de nuevo en 2017. En ese sentido, es fundamental resaltar también que las cuantiosas reducciones de los tipos impositivos aplicables a la renta de las personas físicas y jurídicas no aumentaron los ingresos fiscales generales del gobierno.

¿A dónde se destina el gasto y cómo lo pagamos?

Por último, en el contexto de las disputas políticas acerca de la normativa fiscal, quizás merece la pena señalar las cifras sobre a dónde destina el gobierno federal el gasto y a quién impone impuestos.

En cuanto a los ingresos, la mayor parte de los ingresos fiscales del gobierno federal estadounidense provienen de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y los impuestos sobre los salarios. En 2022, por ejemplo, el 84 % de los ingresos fiscales del gobierno federal procedieron del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de los impuestos sobre los salarios. En cambio, el impuesto de sociedades representó el 8,7 % del total de los ingresos del gobierno federal.

Desde la perspectiva del gasto, solo el 28 % de los gastos totales del gobierno federal de EE. UU. es discrecional, mientras que el 72 % es obligatorio.⁴ El gasto discrecional es el dinero que el Congreso debe autorizar cada año y que, a continuación, el presidente recoge en la legislación. Las partidas discrecionales engloban el gasto en defensa, sanidad, educación, agricultura y relaciones internacionales. En cambio, los programas obligatorios son necesarios en virtud de la legislación vigente y se aplican de manera automática, sin ninguna autorización legislativa anual. Algunos ejemplos de gasto obligatorio son la seguridad social, los programas Medicare y Medicaid, y los intereses de la deuda nacional.

Aunque en teoría todo el gasto puede ser objeto de negociación, solo se deciden las asignaciones anuales de los programas discrecionales (es decir, poco más de un cuarto de todo el gasto). Dentro del gasto discrecional (1,6 billones de dólares en 2021), las partidas más grandes son las de defensa (aproximadamente el 40 % del total), sanidad, educación y prestaciones de veteranos. En el otro extremo, se encuentran las partidas de ciencia, relaciones internacionales o política energética, que representan el 3 % o menos del gasto público total.

La repercusión de los pagos de intereses

Durante la mayor parte de los últimos 15 años, los tipos de interés extremadamente reducidos mantuvieron bajo control la cantidad de intereses pagados al servicio de la deuda nacional. Justo antes de la pandemia, por ejemplo, el gasto anual bruto del gobierno federal en el pago de intereses de la deuda nacional era de unos 500.000 millones de USD. Solo tres años después, debido a un endeudamiento mucho mayor y a la subida de los tipos de interés, esa cifra casi se ha duplicado: 930.000 millones de USD.⁵ Según las estimaciones del Tesoro estadounidense, el coste del servicio de la deuda del gobierno federal de EE. UU. en 2023 representará el 13 % de su gasto total.⁶

El aumento de los pagos de intereses plantea retos presupuestarios. Si todo sigue igual, reduce la capacidad de gasto en otras esferas.

Al mismo tiempo, cabe destacar que el gasto en intereses también es una fuente de ingresos para muchos estadounidenses, de manera directa e indirecta a través de planes de ahorro para la jubilación. Uno de los beneficiarios netos, por ejemplo, es la seguridad social, que invierte el exceso de ingresos (a través de los impuestos sobre los salarios) con respecto al gasto actual en pagarés y bonos del Tesoro estadounidense.

Conclusiones

Se pueden extraer cinco conclusiones generales de nuestro análisis.

En primer lugar, el rápido aumento de la deuda estadounidense que se produjo desde el año 2000 se debe en gran parte a dos grandes perturbaciones económicas: la crisis financiera mundial y la pandemia. Si no se hubiesen producido esos infortunios, la deuda pública sería considerablemente menor (quizás hasta un 20 % menor) y el debate sobre la política fiscal de EE. UU. no sería un tema tan candente.

En segundo lugar, el aumento del gasto en los intereses de la deuda pública estadounidense representa una parte cada vez mayor del gasto público. Con el tiempo, es probable que el gasto en intereses limite el gasto público o requiera un aumento de los ingresos fiscales públicos.

En tercer lugar, las causas del aumento del endeudamiento público en este siglo reflejan una combinación de subidas del gasto público y bajadas de los ingresos fiscales del gobierno. Eso contrasta notablemente con los casi dos decenios de consolidación fiscal gradual que imperaron desde el principio de la década de 1980 hasta 2001. Ese cambio apunta hacia el reto político fundamental consistente en cómo financiar el gasto que aparentemente necesitan o desean los estadounidenses.

En cuarto lugar, la consolidación fiscal a largo plazo no está reñida con el mantenimiento de un crecimiento sólido y una tasa de empleo elevada. De hecho, un crecimiento sólido es casi con toda seguridad un requisito económico y político indispensable para reducir el déficit y la deuda.

En quinto lugar, en vista de que es más fácil lograr una consolidación fiscal constante si va acompañada de un sólido crecimiento continuado, la pregunta es cómo lograr esto último. Dicha pregunta adquiere todavía más urgencia en vista del retroceso de las ventajas de la globalización y del tibio crecimiento de la productividad (a pesar de la rápida innovación). Para abordar los desafíos que plantea el endeudamiento, no cabe duda de que se necesitarán nuevos esfuerzos destinados a impulsar la productividad.